Detención de menores migrantes en México

La crisis económica, social y humanitaria por la que atraviesan la mayoría de los países de Centroamérica y de otras partes del mundo ha obligado una salida masiva de personas que lo único que buscan es mejores condiciones de vida para ellos y sus familiares. Si bien estas migraciones han existido durante décadas, los perfiles que conforman los flujos migratorios han cambiado al incluir a grupos de población cuyas características los sitúan ante mayores riesgos. El grupo migrante en mayor situación de vulnerabilidad es el conformado por niños, niñas y adolescentes no acompañados (NNA).

La estadística proporcionada por la Unidad de Política Migratoria de la Secretaría de Gobernación registra un incremento porcentual del 119 % de niñas, niños y adolescentes provenientes del Triángulo Norte de América Central (Guatemala, Honduras y el Salvador, en adelante TNAC) retornados durante el periodo de enero a abril de 2014, en comparación con el mismo periodo en 2012. En 2014 la cifra alcanzó los 8,941 niñas, niños y adolescentes retornados, en tanto que para el 2013 eran 2,570, y en 2012 eran únicamente 1,848. Por su parte, del periodo 2014 al 2016 hubo un incremento de casi el 50 % pues para éste último año se registraron 16,081 niños, niñas y adolescentes que realizaron el trayecto sin acompañamiento. Si a estos datos le sumamos la numerosa cantidad de niños, niñas y adolescentes que atraviesan el territorio mexicano utilizando rutas invisibles, y de los otros tantos que son captados por el crimen organizado o que mueren durante el trayecto, las cifras serían mucho más alarmantes.

Derivado del aumento de flujo migratorio de países del Triángulo Norte y de la consecuente política de contención adoptada por el gobierno federal, el número de niños, niñas y adolescentes detenidos en estaciones migratorias ha tenido un aumento drástico en los últimos años. Cifras proporcionadas por la Unidad de Política Migratoria muestran que tan solo en un año, de 2013 a 2014, el número de niños, niñas y adolescentes detenidos se incrementó un 140 %.

Ahora bien, a los NNA la Constitución mexicana les reconoce en su artículo 11 el derecho a entrar, salir y transitar libremente por México, así como el derecho a solicitar la condición de refugiado cuando aleguen un temor fundado de que su vida, seguridad o libertad esté en riesgo en su país de origen y éste no pueda o no quiera brindarles protección. Sin embargo, los casos en que dichos derechos podrán ser ejercidos y los supuestos de excepción a los mismos se encuentran regulados en diversas leyes ordinarias dentro de las cuales las más importantes son la Ley de Migración y la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político.

La Ley de Migración establece que cuando una persona extranjera haya ingresado de forma irregular al país y sea detectado por las autoridades migratorias será trasladado a una estación migratoria, donde será “alojado” para dar seguimiento a su Procedimiento Administrativo Migratorio (en adelante PAM), mismo que concluirá con su deportación. Si bien dicho instrumento legal lo denomina “alojamiento”, es evidente que se trata de una detención, ya que el efecto es impedir que la persona extranjera salga por su propia voluntad de la estación migratoria, en donde las actividades de recreación, alimentación, descanso, aseo y contacto con el exterior están limitadas por las leyes, y en donde las condiciones humanitarias y sanitarias dejan mucho que desear.

De acuerdo con el principio de última ratio de la privación de la libertad, ésta será utilizada únicamente como medida excepcional, siempre y cuando se haya agotado cualquier otra medida que sea menos lesiva, y que cumpla con el fin perseguido, esto es, que las personas migrantes no se ausenten de su PAM, y por lo tanto, no eviten su deportación.

En el caso de personas migrantes que se encuentran detenidas en estación migratoria y que alegan un temor fundado de que su vida, seguridad o libertad esté en riesgo en su país de origen, el Instituto Nacional de Migración (INM) está obligado a dar aviso inmediato a la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) que resolverá la solicitud del reconocimiento de la condición de refugiado. Lo anterior significa que hasta que la COMAR emita resolución fundada y motivada, el solicitante dará seguimiento a su procedimiento de asilo privado de su libertad en la estación migratoria en la que se encuentre “alojado”, esto es, 45 días hábiles, mismos que pueden prolongarse si la resolución que emita COMAR es negativa y, por lo tanto, sea apelada a través del recurso administrativo correspondiente.

Sin embargo, en el particular caso de NNA migrantes, además de las leyes antes mencionadas es importante señalar la recién creada e implementada Ley General de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA), que derivó de las reformas que sufrió la Constitución a sus artículos 4o y 73, y que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el 12 de octubre de 2011. Esta ley –que entró en vigor hasta el año de 2014 y su Reglamento hasta diciembre de 2015– representa un gran avance en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes pues además de reconocerlos como titulares de derechos, creó instituciones y mecanismos que garantizan el ejercicio efectivo de los mismos.^[1]

En cuanto a la detención administrativa por situación migratoria irregular, el artículo 111 del Reglamento de la LGDNNA establece que “[e]n ningún momento las niñas, niños o adolescentes migrantes, independientemente de que viajen o no en compañía de una persona adulta, serán privados de la libertad en estaciones migratorias o en cualquier otro centro de detención migratoria”. Por lo que, cuando el INM inicie un PAM en que esté involucrado un NNA, deberá dar aviso inmediato a la Procuraduría Federal de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes (en los sucesivo, la Procuraduría) y ésta deberá realizar todas las gestiones necesarias para que el NNA sea trasladado inmediatamente a una instancia especializada del DIF.

Al respecto, la CoIDH en la Opinión Consultiva 21/2014 determinó que la privación de la libertad, tratándose de niños, niñas y adolescentes migrantes excede el requisito de necesidad, ya que la medida no resulta absolutamente indispensable a los fines de asegurar su comparecencia al proceso migratorio o para garantizar la aplicación de una orden de deportación, además de que de ninguna manera podría ser entendida como una medida que responda a su interés superior.

No obstante que desde diciembre de 2015 la normativa mexicana prohíbe explícitamente la detención de niñas, niños y adolescentes en estaciones migratorias, en la práctica la privación de la libertad de NNA por razones migratorias sigue siendo una regla. La Unidad de Política Migratoria de la SEGOB informó que 40, 542 NNA fueron detenidos en estaciones migratorias durante el año 2016. Es decir, el cambio normativo ha tenido un impacto casi imperceptible en la realidad de las niñas, niños y adolescentes migrantes. El incumpliendo a la prohibición de detener NNA en estaciones migratorias ha sido causado entre otras cosas, por tres razones; una falta de armonización legislativa, falta de coordinación entre instituciones de gobierno y la deficiencia en los espacios destinados por el Sistema DIF para el alojamiento de NNA migrantes acompañados y no acompañados. Además de la política de Estado por medio de la cual se sigue deteniendo a toda persona migrante, sin que exista una individualización o especial atención a la población NNA.

Aunque la normativa en materia de protección a niñas, niños adolescentes ha establecido que bajo ningún supuesto un NNA puede ser detenido en una estación migratoria, la Ley de Migración sigue previendo supuestos en los que “excepcionalmente” los NNA podrán ser detenidos en estaciones migratorias. Desde antes de la entrada en vigor de la LGDNNA y su reglamento, la normativa migratoria establecía que los NNA no acompañados debían permanecer bajo custodia y resguardo del Sistema DIF en tanto se determinaba su situación migratoria y que, excepcionalmente, podrían ser detenidos en estaciones migratorias cuando el DIF no contara con disponibilidad en sus instalaciones.

Sin embargo, en la práctica la excepción se convirtió en la regla; la mayoría de NNA son detenidos en estaciones migratorias bajo el pretexto que el DIF no contaba con instalaciones suficientes y adecuadas para atender a esta población. Esta excepción es contraria a los estándares nacionales e internacionales de protección a los derechos de las niñas, niños y adolescentes, ya que la falta de espacio en albergues del Sistema DIF no es un motivo suficiente para justificar la privación de la libertad a NNA migrantes.

El Protocolo de Actuación para Asegurar el respeto a los principios y la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes en procedimientos administrativos migratorios establece las formas de coordinación interinstitucional para la protección de NNA migrantes. En lo referente a detenciones de NNA migrantes el protocolo establece que cuando un NNA en situación irregular sea puesto a disposición de las autoridades migratorias, éstas deberán dar aviso a la Procuraduría Federal de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes quien a su vez deberá de dictar de forma oficiosa las medidas protección necesarias para cada caso –incluyendo las medidas de alojamiento.

Sin embargo, la CNDH ha informado que durante 2016 la Procuraduría de Protección tan solo emitió 25 medidas; frente a los 40, 542 NNA detenidos en 2016, las cifras de la Procuraduría resultan sumamente preocupantes. Es evidente que si la Procuraduría del DIF no cumple con sus obligaciones de protección, los niños seguirán siendo remitidos a estaciones migratorias. Es necesario que la Procuraduría tome medidas más adecuadas para asegurar que los niños, niñas y adolescentes que enfrentan un procedimiento administrativo migratorio sean protegidos de forma efectiva.

La omisión de la Procuraduría no es razón suficiente para que el INM envíe a NNA a estaciones migratorias. Durante las primeras horas del inicio del procedimiento administrativo migratorio el INM es la autoridad obligada a salvaguardar la integridad del NNA, por tanto ante una omisión del Sistema DIF, el Instituto de Migración debería de realizar todas las medidas necesarias para que el o la niña, niño o adolescente sea trasladado a un albergue adecuado a sus necesidades y no permanezcan detenidos.

Ante el incumplimiento de esta obligación conjunta, las organizaciones de la sociedad civil hemos tenido que recurrir al Poder Judicial de la Federación para solicitar la puesta en libertad inmediata de los NNA detenidos. A inicios de este año, el Juzgado Décimo Segundo de Distrito de Amparo en Materia Penal se pronunció sobre el caso de un adolescente centroamericano que permanecía detenido en la Estación Migratoria del Distrito Federal; en esta ocasión el juzgado ratificó la prohibición impuesta por el artículo 111 del Reglamento de la LGDNNA y ordenó a las autoridades de la estación migratoria que canalizaran de forma inmediata al adolescente al Sistema Nacional DIF con el objeto de que fuera remitido a un lugar adecuado para su alojamiento.

La prohibición legislativa de la detención de NNA en estaciones migratorias fue un gran paso para la protección de sus derechos. Sin embargo, es necesario que esta prohibición legislativa pueda tener resultados tangibles en la actuación de las autoridades encargadas de la protección de niños, niñas y adolescentes migrantes en México.

 

*Nayomi Aoyama y Daniela Gutiérrez son abogadas de la @CMDPDH.

^[1] Tales como el Sistema Nacional de Protección integral —del que la Comisión Nacional de Derechos Humanos forma parte—, la Secretaría Ejecutiva como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, la Procuraduría Federal y las Procuradurías locales de Protección, el Registro Nacional de Datos, el de Centros de Asistencia y el Sistema Nacional de Información, instancias, entre otras.

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